Le refus « conservatoire »
En résumé, l’article 13B alinéas 1 à 4 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LaLAT) prévoit que lorsque l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un plan d’affectation du sol paraît nécessaire, à l’effet de prévenir une construction qui serait de nature à compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics, le Département peut refuser une autorisation de construire, une division ou un morcellement parcellaire.
En jargon juridique, ce refus du Département est intitulé « refus conservatoire ».
Cette disposition ne suppose pas que le processus législatif soit déjà engagé. Il suffit, d’après le texte légal, qu’une modification du régime des zones paraisse nécessaire. Dès cette nécessité constatée, et sans qu’il y ait besoin que les intentions se soient déjà concrétisées dans un texte, une intervention est possible sur la base du refus conservatoire (ATA/323/2001 du 15 mai 2001, ATA/45/2008 du 5 février 2008).
Exceptions
Il existe toutefois des exceptions à ce principe, à savoir :
a) Les aménagements intérieurs et les constructions n’affectant ni la surface habitable, ni l’affectation d’un logement ne sauraient être refusés sur la base d’un refus conservatoire, cela étant précisé que le Département a une pratique en la matière autorisant des travaux ne dépassant pas un montant de CHF 100’000.-.
b) Dans l’hypothèse où les terrains concernés par l’autorisation sollicitée sont régis par un plan d’affectation adopté depuis moins de 10 ans au moment du dépôt de la demande d’autorisation, la présente disposition n’est applicable que si la majorité des propriétaires, en nombre et en surface, a donné son accord préalable à la modification ou l’abrogation dudit plan (article 13B alinéa 1 LaLAT dernier §).
c) Il ne peut s’écouler plus de 2 années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un plan d’affectation du sol (art. 13B alinéa 2 LaLAT). Il sied de préciser que le délai de 2 ans est suspendu en cas de recours contre une décision prise dans le cadre de la procédure d’adoption du plan d’affectation ou en cas de référendum municipal ou cantonal.
d) La mise à l’enquête du projet doit intervenir dans les 12 mois à compter de la décision de refus.
Dans les hypothèses a et b, un refus conservatoire ne serait pas fondé. Dans les hypothèses c ou d, le propriétaire reprendrait « la libre disposition » de son terrain, dans les limites des lois ou plans d‘affectation du sol en vigueur (art. 13B alinéa 2 LaLAT).
Cas d’espèce
Dans un cas connu de l’association, un propriétaire dont la parcelle est située sur une zone villa a procédé à une demande de construction de deux villas jumelles.
Le Département a refusé cette construction, bien que conforme à toutes les dispositions légales en matière de construction et de zone (zone villa), en justifiant sa décision par un refus conservatoire, notamment de par l’existence d’un projet de loi visant le déclassement de la zone villa en zone de développement.
Le propriétaire a querellé cette décision du Département qui n’est dès lors pas devenue définitive et exécutoire.
Or, au cours de la procédure de recours, le délai de 2 années susmentionné s’est écoulé sans que le nouveau plan d’affectation ne soit voté par le Grand Conseil, de sorte que le propriétaire a « repris la libre disposition de son terrain » et a reçu l’autorisation de construire qui avait été initialement refusée par le Département.
Situation en 2015: Le Projet de loi PL 11411 transformé en Motion
Par le projet de loi PL 11411, le Conseil d’Etat proposait une prolongation du délai de 2 à 5 années.
Bien entendu, cette prolongation de délai aurait assurément pour résultat de restreindre plus encore leur droit de propriété, ne leur permettant plus de réaliser un projet de construction pourtant conforme à la zone sur laquelle se trouve leur parcelle…
Cette nouvelle atteinte au droit de propriété pourrait être assurément querellée dans sa légalité, notamment sous l’angle de sa proportionnalité.
En effet, comme d’autres restrictions sur la garantie de la propriété, une décision de refus conservatoire doit reposer sur l’intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.) et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Ce dernier exige notamment qu’une mesure d’effet anticipé négatif ne paralyse pas un projet qui ne compromet pas la planification envisagée (Arrêt du TF 1C-528/2011 du 27 avril 2012).
Or, si un plan d’affectation n’est pas voté par le Grand Conseil au cours des 2 années à compter d’un refus conservatoire du Département, force serait de constater que la demande d’autorisation ne porterait assurément pas atteinte aux objectifs d’urbanisation – de par le manque évident de planification – et que partant, un refus conservatoire ne semblerait plus proportionné à l’atteinte au droit de propriété.
Fait assez rare pour être signalé, la commission d’aménagement du Grand Conseil a décidé de transformer le Projet de loi déposé par le Conseil d’Etat (PL 11411) en Motion (M2278). Le PL 11411 proposait d’allonger de 2 à 5 ans le délai durant lequel le département pouvait refuser d’autoriser une demande de construction déposée par un propriétaire dont la parcelle était sise en zone de développement. Plutôt que de modifier la loi, la majorité de la commission a estimé qu’il était plus judicieux que le département agisse par voie réglementaire. La motion adoptée le 6 juin permet dorénavant au Conseil d’Etat : pour une durée provisoire de cinq ans au plus, dans les « zones réservées »* de la zone villas destinées à une densification et pour lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans, d’appliquer de manière restrictive l’article 59, alinéa 4 LCI. En clair, dans ces secteurs « réservés » et seulement ceux-là, le canton pourra appliquer l’équivalent d’un refus conservatoire. L’objectif est de préserver le potentiel de densification dans ces secteurs. Par contre la motion laisse aussi la possibilité à l’administration d’autoriser dans ces secteurs des agrandissements modérés de constructions existantes ou des nouvelles constructions de peu d’importance, ne créant aucun nouveau logement.
Retrouvez tous les textes parlementaires sur le site du Grand Conseil : https://ge.ch/grandconseil/
* les « zones réservées » sont en fait les périmètres de zone villas à densifier par modification de zone tel qu’identifiés par le plan directeur cantonal et dont vous trouverez la carte et le détail sur notre site internet sous « Actualités ».
La permanence juridique reste à l’entière disposition des membres de l’association pour tout complément d’information.